STF confirma decisão de que a CGAU pode adentrar na formação do mérito de pareceres.

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Publicado : 25/07/2016 - Alterado : 17/08/2016

STF, por unanimidade, confirma decisão do STJ de que a Corregedoria-Geral da Advocacia da União pode e deve adentrar na formação do mérito jurídico em pareceres emitidos por membros da AGU.

 

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.859 DISTRITO FEDERAL

RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S):

ADV.(A/S): MARCÍLIO CASTRO VILELA E OUTRO(A/S)

RECDO.(A/S): UNIÃO

ADV.(A/S): ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – INSTAURAÇÃO – JUSTA CAUSA. Descabe o trancamento de apuração disciplinar quando presentes indícios da inobservância dos deveres funcionais alusivos à atividade consultiva de advogado público.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal em desprover o recurso ordinário em mandado de segurança, nos termos do voto do relator e por unanimidade, em sessão presidida pelo Ministro Luís Roberto Barroso, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas.

Brasília, 5 de abril de 2016.

MINISTRO MARCO AURÉLIO - RELATOR

 

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.859 DISTRITO FEDERAL

RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S): JOSÉ CARLOS SOUZA

ADV.(A/S):  MARCÍLIO CASTRO VILELA E OUTRO(A/S)

RECDO.(A/S): UNIÃO

ADV.(A/S): ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - O Superior Tribunal de Justiça indeferiu a ordem de mandado de segurança, ante fundamentos assim resumidos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLI AR. INSTAURAÇÃO CONTRA MEMBRO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO - AGU. COMPETÊNCIA DA CORREGEDORIA-GERAL DA AGU. INDÍCIOS DE MANIFESTAÇÕES CONTRÁRIAS A PARECERES VINCULATIVOS. JUSTA CAUSA. CONFIGURAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. A correição efetuada pela Corregedoria-Geral da Advocacia da União pode e deve adentrar na formação do mérito jurídico em pareceres emitidos por membros da Advocacia-Geral da União AGU, para concluir pela existência de indícios de inobservância das leis e de orientações consolidadas no âmbito da Administração Pública. 2. O aprofundamento das questões de fato e de direito discutidas nos processos administrativos em que emitidos os pareceres jurídicos questionados deve se dar no curso do processo disciplinar. O que se requer da correição é a simples evidência de indícios, hábeis a fundamentar uma investigação mais aprofundada. Não se coaduna com essa fase preliminar o exaurimento da matéria debatida. 3. Constitui justa causa, ou motivo determinante, hábil a ensejar a abertura de processo administrativo disciplinar, a existência de indícios de manifestações jurídicas de membro da Advocacia-Geral da União que se apresentem, de forma sistemática, contrárias a pareceres normativos da AGU, aprovados pelo Presidente da República. 4. Segurança denegada.

No recurso ordinário, o impetrante alega a falta de atribuição da Corregedoria no tocante à aferição da conduta de membros da Advocacia-Geral da União. Defende não caber ao órgão avaliar o conteúdo jurídico de pareceres, presente a disciplina da Lei Complementar nº 73/1993.

Salienta a instauração do processo administrativo disciplinar sem justo motivo. Diz da ocorrência de violação aos artigos 143, cabeça, e 144, cabeça e parágrafo único, da Lei nº 8.112/1990, os quais exigem, como requisito de procedibilidade, a demonstração de que os fatos narrados configurem infração disciplinar ou ilícito penal. Ressalta a impossibilidade de apurar-se simples formalização de opinamento jurídico, sem qualquer referência a elementos reveladores de faltas funcionais. Aduz a inviabilidade de responsabilização do advogado público em razão de pareceres emitidos.

A União, nas contrarrazões, assinala a competência do órgão de apuração, observados os artigos 5º, 6º e 32 a 34 da Lei Complementar nº 75/1990 e 75 da Medida Provisória nº 2.229-43/2001. Discorre sobre a existência de evidências suficientes para a abertura do procedimento. Traz à balha considerações no tocante à atividade consultiva da Advocacia-Geral da União. Requer, alfim, a manutenção do pronunciamento do Superior.

A Procuradoria-Geral da República preconiza o desprovimento do recurso.

É o relatório.

 

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.859 DISTRITO FEDERAL

VOTO

SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Na interposição deste recurso, atendeu-se aos pressupostos gerais de recorribilidade. Os documentos que acompanham a peça primeira evidenciam a regularidade da representação processual. Quanto à oportunidade, a notícia do acórdão impugnado foi publicada no Diário da Justiça de 19 de março de 2010, ocorrendo a manifestação do inconformismo no prazo assinado em lei. Conheço.

Percebam as balizas reveladas. O impetrante busca demonstrar a invalidade da Portaria Conjunta AGU/MAPA nº 14/2009, mediante a qual designada comissão destinada a investigar supostas violações de deveres funcionais, notadamente a emissão de pareceres jurídicos em contrariedade a orientações vinculantes da Advocacia-Geral da União.

Não assiste razão ao recorrente.

De início, afasto a alegada incompetência da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, cujo procedimento correicional extraordinário, instaurado para averiguar denúncias apresentadas pela Controladoria-Geral da União, serviu de elemento central para a apuração disciplinar. A atuação do órgão de controle interno encontra amparo nos artigos 5º e 6º da Lei Complementar na 73/1990. Eis O teor dos dispositivos legais:

“Art. 5° A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições:

I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União:

II - promover correição nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, visando à verificação da regularidade e eficácia dos serviços, e à proposição de medidas, bem como à sugestão de providências necessárias ao seu aprimoramento;

III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da Advocacia-Geral da União;

IV - coordenar o estágio confirmatório dos integrantes das Carreiras da Advocacia-Geral da União;

V - emitir parecer sobre o desempenho dos integrantes das Carreiras da Advocacia-Geral da União submetidos ao estágio confirmatório, opinando, fundamentadamente, por sua confirmação no cargo ou exoneração;

VI - instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União.

Art. 6° Compete, ainda, à Corregedoria-Geral supervisionar e promover correições nos órgãos vinculados à Advocacia-Geral da União.

Não ficou comprovada a ocorrência de vícios nos atos inaugurais do processo administrativo. Consoante assentado no acórdão do Superior Tribunal de Justiça, os documentos que instruem o mandado de segurança revelam a existência de justa causa para o início da investigação. O relatório de correição, móvel da portaria mediante a qual instaurada a apuração disciplinar, encontra-se devidamente fundamentado e em conformidade com os termos dos artigos 143 e 144 da Lei 8.112/1990. Descabe obstar a sequência de processo administrativo quando presentes indícios da inobservância dos deveres funcionais alusivos à atividade consultiva de advogado público.

Ante o quadro, desprovejo o recurso.

 

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 28.859 DISTRITO FEDERAL

VOTO VOGAL

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Entendo. Senhor Presidente, pela correção da solução encontrada pelo Superior Tribunal de Justiça, restando inviável a concessão de provimento ao recurso ordinário interposto, donde acompanho integralmente o Exmo. Relator.

Primeiramente, consigne-se que o recurso ordinário pretende apenas obstar o andamento do processo administrativo disciplinar instaurado em face do Impetrante, sem adentrar ao mérito específico dos pareceres em análise perante a Corregedoria-Geral da União, razão pela qual esta Corte também se abstém de analisar o conteúdo de referidas manifestações elaboradas pelo recorrente.

Em relação ao primeiro pedido do Recorrente - "que o STF declare a incompetência do órgão correicional da AGU para exercer o jus dicere frente a questionamentos de mérito jurídico que envolvam matéria puramente de direito, para instaurar procedimentos correicionais ou disciplinares em desfavor dos membros da Instituição sem ouvir em caráter prejudicial necessário o órgão competente da AGU designado pela lei como próprio para interpretar a Constituição, as leis, os tratados e demais atos normativos" - não lhe assiste razão, por expressa dicção legal.

De fato, o Impetrante intenta instituir uma distinção para a competência correicional da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, que inexiste na legislação. Eis a dicção do artigo 5° da Lei Complementar n° 73/1993:

Art. 5° - A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições:

I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membro da Advocacia-Geral da União;

II - promover correicão nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, visando à verificação da regularidade e eficácia dos serviços, e à proposição de medidas, bem como à sugestão de providências necessárias ao seu aprimoramento;

III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da Advocacia-Geral da União;

IV - coordenar o estágio confirmatório dos integrantes das Carreiras da Advocacia-Geral da União;

V - emitir parecer sobre o desempenho dos integrantes das Carreiras da Advocacia-Geral da União submetidos ao estágio confirmatório, opinando, fundamentadamente, por sua confirmação no cargo ou exoneração;

VI - instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União.

Ora, não se afigura qualquer exceção a competência da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, no sentido de ser impossível a fiscalização de membros da Advocacia-Geral da União naquilo que concerne aos pareceres por eles emitidos em sua atuação consultiva junto aos diversos órgãos da Administração Federal.

Da leitura do artigo 4° da citada lei, não se depreende ser competência do Advogado-Geral da União a necessária manifestação prévia prejudicial à instauração de processos administrativos destinados à apuração de falta funcional dos membros da AGU:

Art. 4° - São atribuições do Advogado-Geral da União:

I - dirigir a Advocacia-Geral da União, superintender e coordenar suas atividades e orientar-lhe a atuação;

II - despachar com o Presidente da República;

III - representar a União junto ao Supremo Tribunal Federal;

IV – defender, nas ações diretas de inconstitucionalidade, a norma legal ou ato normativo, objeto de impugnação;

V - apresentar as informações a serem prestadas pelo Presidente da República, relativas a medidas impugnadora de ato ou omissão presidencial;

VI - desistir, transigir, acordar e firmar compromisso nas ações de interesse da União, nos termos da legislação vigente;

VII - assessorar o Presidente da República em assuntos de natureza jurídica, elaborando pareceres e estudos ou propondo normas, medidas e diretrizes;

VIII - assistir o Presidente da República no controle interno da legalidade dos atos da Administração;

IX - sugerir ao Presidente da República medidas de caráter jurídico reclamadas pejo interesse público;

X - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal;

XI - unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal;

XII - editar enunciados de súmula administrativa, resultantes de jurisprudência iterativa dos Tribunais;

XIII - exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar;

XIV - baixar o Regimento Interno da Advocacia-Geral da União;

XV - proferir decisão nas sindicâncias e nos processos administrativos disciplinares promovidos peja Corregedoria-Geral e aplicar penalidades, salvo a de demissão;

XVI - homologar os concursos públicos de ingresso nas Carreiras da Advocacia-Geral da União;

XVII - promover a lotação e a distribuição dos Membros servidores, no âmbito da Advocacia-Geral da União;

XVIII - editar e praticar os atos normativos ou não, inerentes a suas atribuições;

XIX - propor, ao Presidente da República, as alterações a esta Lei Complementar;

Da atribuição contida nos incisos X e XI acima transcritos, não se depreende qualquer necessidade de prévia assertiva em relação à instauração de procedimentos correicionais e disciplinares pela Corregedoria-Geral da Advocacia da União.

Ao revés, por definição esta atribuição pertence ao órgão correicional, o qual consiste em órgão de direção superior da Advocacia-Geral da União com a incumbência de assegurar a conformidade da atuação dos membros da AGU com toda a organização constitucional e legal da carreira.

Se é certo que ao Advogado-Geral da União compete fixar a interpretação da Constituição e das normas infraconstitucionais a serem observadas pelos integrantes da carreira, daí não se depreende que exista incumbência legal de manifestar-se previamente quanto à instauração de procedimentos para investigação de indícios de irregularidades na emissão de pareceres pelos membros da AGU.

A fixação da interpretação, no caso, já foi realizada por meio de pareceres vinculantes emanados do Chefe da Advocacia-Geral da União, os quais são vinculantes para toda a Administração Pública Federal, a teor do artigo 40 da Lei Complementar nº 73/93:

Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da União são por este submetidos à aprovação do Presidente da República.

§ 1º O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento.

§ 2° O parecer aprovado, mas não publicado, obriga apenas as repartições interessadas, a partir do momento em que dele tenham ciência.

A fiscalização da observância do dever funcional de obediência aos pareceres do Advogado-Geral da União insere-se no âmbito de competência da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, a uma, porque de todo o esquadro normativo da carreira, não se depreende nenhuma exceção a essa atribuição legal, a duas, porque a competência do Chefe da AGU para a fixação da interpretação da Constituição, leis e demais atos normativos, além de uniformizar o entendimento do órgão, encerra-se na emissão dos pareceres vinculantes e Súmulas da Advocacia-Geral da União (art. 43 da LC 73/93).

De outra sorte, também não há que se falar em nulidade do processo administrativo disciplinar por ausência de justa causa.

Alega o Recorrente que "os atos administrativos (puramente correicionais) que o antecederam são incompatíveis com a norma que regula a deflagração do processo disciplinar (arts. 143, caput e 144, caput e parágrafo único, da Lei n° 8.112/90), que exige a clara demonstração de possibilidade de incidência de infração disciplinar, ilícito administrativo ou irregularidade no serviço que justifique a instauração - sob a ótica jurídica, pois a imputação cinge-se à matéria de direito, porquanto questionar opinião jurídica sem referência a fatos relacionados à conduta funcional propriamente dita -, sob pena de configurar constrangimento ilegal, desvio de finalidade, abuso ou excesso de poder".

Entretanto, a afirmação de que a Corregedoria pretenda instaurar uma contenda que envolva unicamente divergência entre teses jurídicas não se sustenta. De fato, o que o órgão correicional visa averiguar são os indícios de que o Advogado da União teria ofertado diversos pareceres sem a observância dos pareceres vinculantes e das normas relativa a processo administrativo disciplinar, circunstância essa que se encontra plenamente configurada como falta funcional, nos termos do artigo 28 da LC nº 73/93:

Art. 28. Além das proibições decorrentes do exercício de cargo público, aos membros efetivos da Advocacia-Geral da União é vedado:

I - exercer advocacia fora das atribuições institucionais;

II - contrariar súmula, parecer normativo ou orientação técnica adotada pelo Advogado-Geral da União;

III - manifestar-se, por qualquer meio de divulgação, sobre assunto pertinente às suas funções, salvo ordem, ou autorização expressa do Advogado-Geral da União.

É certo que os membros da Advocacia-Geral da União são servidores públicos, organizados em carreira, nos termos do artigo 131 da Constituição Federal, e por essa razão devem respeito à hierarquia da instituição, como forma de submissão ao princípio da supremacia do interesse público.

Logo, a averiguação de falta funcional por parte dos membros da carreira consiste em justo motivo para a instauração de processo administrativo disciplinar, o qual, ao contrário do que assevera o Recorrente, observou até o momento todo o trâmite legal em seu andamento, inexistindo razão para a decretação de sua nulidade.

Ora, instada por um ex-servidor do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, a Controladoria-Geral da União representou perante a Corregedoria-Geral da Advocacia da União, a fim de que esta averiguasse suposta violação de dever funcional pelo Impetrante, membro da AGU. O órgão correicional, após regulares diligências, concluiu, por meio do Relatório de Procedimento Correicional nº 68/2007, que o Impetrante, em tese, teria cometido falta funcional que consiste na inobservância de pareceres vinculantes emanados do Advogado-Geral da União, propondo a este último a instauração de processo administratiyo disciplinar, nos termos do art. 33 da LC/93. Daí advém a Portaria Conjunta AGU/MAPA nº 14/2008, prorrogada pela Portaria Conjunta AGU/MAPA nº 19/2008, ato este que aderiu aos fundamentos lançados no relatório da Corregedoria-Geral.

Assim sendo, não se verifica nenhuma violação a princípios constitucionais, em especial aos da legalidade e moralidade administrativa, que restaram fielmente observados pela Administração.

Ressalte-se, uma vez mais, que nessa via estrita não se analisa o mérito dos pareceres emitidos pelo Impetrante, pois este se encontra apenas submetido a regular processo administrativo disciplinar, sem que se tenha notícia da conclusão desse procedimento e da aplicação de penalidade ao servidor.

Portanto, não há como se proceder, de antemão, à análise acerca da possibilidade de penalização do membro da AGU pelo conteúdo de seus pareceres, pois tais alegações e outras alegações próprias da defesa das condutas impugnadas deverão ser deduzidas dentro do processo administrativo disciplinar, seara na qual serão produzidas provas a respeito dos fatos, e analisados todos os argumentos levantados, a fim de se atingir a verdade real.

Sendo assim, acompanho o I. Ministro Relator, desprovendo o recurso ordinário.


 
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